Increasing excise taxes in the presence of an illegal cigarette market: the 2011 Brazil tobacco tax reform

Abstract

The Brazilian cigarette excise tax reform of 2011 increased tax rates significantly in the presence of a high proportion of illegal and cheap cigarettes contributing to total consumption. Prior to 2011, tobacco tax policy in Brazil had reduced excise tax share on consumer prices, for fear of smuggling. This report examines two hypotheses explaining why tax authorities changed direction. The first is related to lack of concern regarding smuggling in tobacco industry pricing behavior before 2011 (rather than reducing prices following tax reduction, legal companies increased net of tax prices above inflation and key costs). The second hypothesis regards inconsistent industry assessments of the size of the illicit market, which ultimately undermined the credibility of the industry with tax authorities. The author concludes that the 2011 reform was designed to revert the weakness of previous policies, and did indeed succeed. The post-2011 experience in Brazil indicates that increased cigarette excise taxes can increase government revenues and reduce smoking prevalence and consumption despite widespread smuggling of tobacco products.

La reforma brasileña de los impuestos indirectos sobre los cigarrillos, que tuvo lugar en el 2011, redundó en un marcado aumento de los impuestos en presencia de una situación en que los cigarrillos baratos y de fabricación ilícita constituían una gran proporción del consumo total. Antes del 2011, la política fiscal del Brasil respecto del tabaco había reducido la fracción del precio al consumidor que correspondía al impuesto indirecto por temor al contrabando. En el presente informe se examinan dos hipótesis acera de por qué las autoridades cambiaron de rumbo. La primera tiene que ver con la indiferencia frente al contrabando que se trasluce en las prácticas de fijación de precios de la industria tabacalera antes del 2011 (en lugar de bajar los precios después de la reducción del impuesto, las empresas lícitas aumentaron los precios netos de impuestos por encima del nivel de inflación y de los costos básicos). La segunda hipótesis guarda relación con la incongruencia de las evaluaciones del tamaño del mercado negro realizadas por la industria, que acabó por menoscabar su credibilidad ante las autoridades tributarias. El autor llega a la conclusión de que la reforma del 2011 tuvo por objetivo revertir la debilidad de las políticas anteriores y considera que, de hecho, lo consiguió. La experiencia del Brasil después del 2011 indica que un aumento de los impuestos indirectos sobre el cigarrillo puede engrosar las arcas públicas y reducir la prevalencia de tabaquismo y el consumo de productos del tabaco pese al extenso contrabando de estos productos.